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北大教授:新拆迁条例二稿四方面待改进

发布时间:2018年7月9日 北京拆迁赔偿专业律师  
北大法学院教授:新拆迁条例二稿四方面待改进
  国务院法制办昨天(12月15日)公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》全文,再度就“新拆迁条例”立法征求公众意见。根据意见稿,行政强制拆迁将取消,须由政府申请法院强制执行。

新闻背景
征求意见一个月 收到6.5万条意见
  今年1月29日,国务院法制办对《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》首次向社会公开征求意见。对此,社会高度关注、讨论热烈。截至3月3日,共收到意见和建议65601条。

  据了解,首次征求意见后,国务院法制办会同有关部门对反馈的意见和建议逐条进行了整理、分析,选取40多个典型城市就建设用地来源、房屋拆迁和土地征收等情况进行了专项调查统计。经过多次论证,听取专家、有关机关意见之后,形成了此次的二次征求意见稿。

  公众可以在2010年12月30日前,登录“中国政府法制信息网”,或者通过信函、电子邮件方式(fwzs@chinalaw.gov.cn),对二次征求意见稿发表意见。

最大亮点
除了法院判决 谁也无权“强制拆迁”
  此次征求意见稿最大的亮点,无疑是对“强制拆迁”的规定,只能是由政府申请法院强制执行,曾引发众多矛盾的“行政强拆”,拟被宣告“寿终正寝”。

  按照现行条例的规定,政府既可以责成有关部门强制拆迁,也可以申请法院强制拆迁。国务院法制办有关负责人表示,修改后的规定有利于加强对基层政府征收补偿活动的制约,有利于减少在房屋征收与补偿中的矛盾。

  今年初首次征求意见时,共收到意见和建议65601条,其中,3950条意见是针对征收过程中的强制搬迁提出的。

  这些意见主要集中在以下两个方面:一是认为政府作为房屋征收主体,是当事人一方,不应有行政强拆权,政府只能依法申请法院强制拆迁;或者即使政府强制拆迁,也必须依法申请法院裁决后方可强制拆迁,建议取消行政强制拆迁制度。二是认为为了提高征收工作的效率,保证建设活动的顺利进行,有必要保留行政强制拆迁,但应当对行政强制拆迁的条件和程序作出严格限定。

  据住房城乡建设部统计,近几年来,行政强制拆迁的比例平均为0.2%左右,国务院法制办有关负责人认为,强制拆迁过程中出现的恶性事件虽然是极少数,但必须高度重视,切实采取有效措施,杜绝此类事件发生。

  同时,根据全国人大常委会办公厅于2009年8月28日向社会公开征求意见的《行政强制法(草案)(三次审议稿)》第十三条的规定,行政强制执行由法律设定,也排除了行政法规设定强制执行的可能性。

  专家称,在搬迁过程中引入司法程序,就是要依仗法院这个没有利害关系的第三方,对事情进行公正的判断和裁决。司法程序的设置,可以约束行政权力的滥用,遏制行政行为的冲动和盲动,保障公民的合法权益,使搬迁更加文明规范。法院可以对政府作出的征收补偿决定进行审查,如果法院认为政府的征收补偿决定明显违法,可以裁定不予执行。

  同时,新征求意见稿也保留了强制搬迁的手段,对于提出不合理要求的“钉子户”,可以通过司法程序进行强制执行,遏制极个别“钉子户”的膨胀欲望。

一个法规两次征求意见 在新中国历史上是第一次
  被称为“新拆迁条例”的《国有土地上房屋征收与补偿条例》,15日起第二次向社会公开征求意见。行政法规出台前两次公开征求意见,这在新中国的历史上还是第一次。

  近年来,随着城市化进程的加快,围绕土地占用产生的矛盾越来越多,原有的《城市房屋拆迁管理条例》也日显滞后。制定新的“拆迁条例”,规范国有土地上房屋征收与补偿活动,是必要而迫切之举。特别是今年以来,各地有关征地拆迁的恶性事件频发,社会上对尽快出台新条例的呼声更是不绝于耳。

  征地搬迁,一头事关经济发展,一头系着群众利益。如何既不影响工业化、城镇化进程的推进,又切实维护好被征收人的合法权益;如何既遏制住借征地搬迁搞贪污腐败、形象工程等群众深恶痛绝的行为,又能防止极少数被搬迁人“以闹取利”,诸多的问题使“新拆迁条例”的制度设计十分复杂。从这个角度看,与其仓促通过后再重新解释或修订,倒不如让人们的意见得到充分表达,让群众的诉求得到充分体现,以确保法规的科学性和可操作性。

  从2007年着手起草、研究条例草案以来,政府主管部门先后组织召开过43次各类座谈会、论证会;今年初面向社会第一次公开征求意见,收集了6万多条意见和建议。经过了十个多月的研究、论证之后,修改后的条例再一次公之于众。这些举措,无疑表现出政府部门对民意的充分尊重。

  与第一次征求意见稿相比,再次征求意见的“新拆迁条例”,在补偿、征收范围、征收程序、强制搬迁等方面进行了明显修改,此前群众提出的许多意见建议得到了体现。可以预料的是,新一轮公开征求意见,必将引发人们更广泛的讨论。面对纷繁复杂的意见,面对不同群体的建议,更需要法规制定者“慧眼识珠”,体现出合理诉求,保护好合法利益,而这也才是对民意的真正尊重。

  应当清醒地看到,征地搬迁问题正日益成为影响社会稳定的一个突出矛盾,加快确立公平公正、程序规范的规则,才能从源头上破解征地搬迁之困。在充分尊重民意的基础上,把这一敏感而复杂的法规设计好并使之尽早出台,人们期待政府主管部门付出更多努力。

旧城改建也被算成公共利益
  除了拟取消“行政强拆”外,《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》对征收补偿的标准、公共利益的界定、评估机构的选择、征收程序以及拆迁主体等问题也作出了明显修改。明确规定,政府是房屋征收和补偿的主体,禁止建设单位参与搬迁活动。

关键词1、公共利益
旧城区改建也算是公共利益
  ●前期声音

  征收范围的确定关系到公共利益的界定,这一直是社会各界关注的热点。一稿公布后,共收到9000多条意见,主要集中几个方面:一是主张对公共利益的界定不宜过宽。比如,国家重点扶持并纳入规划的教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业的最终用途可能具有商业性质,凡是具有营利性的项目都不应属于公共利益。二是主张公共利益应当是所有公众都能共享的权益,应该完全由国家财政投资建设,因此,收费的公路、教育、医疗、市场化运作的经济适用住房建设等都不应属于公共利益。

  ●二稿回应

  二稿在说明中指出,在我国经济社会发展的现阶段,工业化、城镇化是经济社会发展、国家现代化的必然趋势,符合最广大人民群众的根本利益,是公共利益的重要方面;遏制房价过快上涨势头、稳定房价,满足人民群众的基本住房需求,也是公共利益的重要方面。

  在社会主义市场经济条件下,建立公共服务供给的社会和市场参与机制是必然趋势,不能以是否采用市场化的运作模式,作为界定公共利益的标准。不能因医院、学校、供水、供电、供气、污水和垃圾处理、铁路、公交等收费就否认这些项目的公共利益属性。保障性安居工程建设和旧城区改建,与城镇居民生活、工作密切相关,这些项目的实施既改善了城镇居民居住、工作条件,又改善了城市环境,提升了城市功能,也属于公共利益的一个方面。

  二稿明确,为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有七类情形之一(具体见上表),确需征收房屋的,由市、县级政府作出房屋征收决定。二稿同时强调,前款规定的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划。

公共利益界定 第二稿还是比较宽泛
  据新华社电 专家称,公共利益在不同国家和地区的不同发展阶段,它的内涵是不同的。新征求意见稿对公共利益的界定比较宽泛,这是出于对现阶段中国国情的考虑。只要对被征收人按照房地产市场价格给予公平补偿,公共利益和被征收人的利益就不会对立,而是可以统一的。

7类公共利益情形
  一、国防设施建设的需要;

  二、由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;

  三、由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;

  四、为改善住房困难家庭居住条件,由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;

  五、由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;

  六、国家机关办公用房建设的需要;

  七、法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

关键词2、补偿标准
补偿金不低于公告之日市价
  ●前期声音

  拆迁补偿谈不拢,一直是拆迁中最棘手的问题,首次征求意见时,社会各界对此共提出1.3万多条意见。关于补偿标准,一稿这样规定:“货币补偿的金额,根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定。”虽然本意是要按照市场价格进行评估确定货币补偿金额,但这种表述引起了歧义。

  很多老百姓认为,“你把人家房子拆了,总得让人家有能力购买新的房子”,因此补偿标准应当是房地产市场价格,能够保证被征收人可以在市场上购买到区位、面积、环境等条件相似的住房。另外,“市场价格”也是个宽泛的概念,房子一天一个价,到底按照什么时间节点的“市场价格”才最合理?

  ●二稿回应

  记者在“二稿”中看到,条文明确规定:“对被征收房屋价值的补偿金额,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”至于“回迁”也进一步作明确,因旧城区改建征收个人住宅,被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的,政府应当提供改建地段或就近地段的房屋。

  安置方面,“二稿”也规定,征收个人住宅,被征收人符合住房保障条件的,政府应当优先给予住房保障。就是说,政府对符合住房保障条件的被征收人除给予补偿外,还应优先安排被征收人享受住房保障,使其不再等待轮候保障房。

关键词3、市场评估
评估机构由被征收人来选
  ●前期声音

  房产征收过程中,评估机构扮演着重要的角色。过去,大多数情况下对房屋价值的评估都是由政府指定的评估机构进行的,有的甚至是由开发商指定的评估机构,所以许多被征收人都对这些评估机构不信任,认为里面有“猫腻”。因此一稿规定:“房地产价格评估机构,由被征收人以投票、抽签等方式确定。”

  ●二稿回应

  “二稿”重申了“房地产价格评估机构由被征收人选定”,并明确“被征收人选定评估机构的具体办法由市、县级人民政府规定”,“对评估确定的价值有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定”。

关键词4、违法建筑
明知拆迁还要改扩建不予补偿
  ●前期声音

  违法建筑该不该获得补偿?这也是社会各界热议的焦点之一。很多人认为,这是投机取巧、侵占公共利益的非法行为,给予补偿,于法于理不合,对纳税人和其他守法的被征收人不公平。

  ●二稿回应

  “二稿”认为,违法建筑原则上不予补偿,特别是公告征收范围之后新建、扩建、改建房屋,是被征收人投机取巧、侵占公共利益的非法行为,给予补偿,于法于理不合,对纳税人和其他守法的被征收人不公平。但有些由于历史原因形成房屋手续不全的,应当先由有关部门进行认定、处理。所以,“二稿”规定:政府在作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依照法律、法规对征收范围内未经依法登记的建筑予以认定、处理。处理后确认为违法建筑的,不予补偿。

关键词5、征收程序
分户补偿要向全体拆迁户公布
  ●前期声音

  征收程序是规范征收行为、维护被拆迁户合法权益的保障,社会各界提出1万多条意见。

  ●二稿回应

  二稿规定,政府决定征收房屋前,应按规定进行风险评估,组织论证,并将征收范围、补偿方案予以公布征求意见。征收涉及被征收人数量较多的房屋时,须经政府常务会议决定。

  为了保证公正和补偿到位,二稿还规定,征收部门应当将被征收房屋的调查结果、分户补偿情况,在房屋征收范围内向全体被征收人公布。

关键词6、拆迁主体
政府可委托机构征收但不得营利
  ●前期声音

  一稿征求意见时,很多人认为受委托单位不能是开发商、建设单位以及一切与该项目有利益关系的单位。并认为征收部门不能委托其他单位从事征收补偿与搬迁的具体工作。

  ●二稿回应

  按现行规定,建设单位是拆迁人,可自行拆迁,也可委托拆迁单位实施。二稿除了明确政府是征收、补偿主体,取消建设单位拆迁外,进一步规定,政府可委托房屋征收实施机构,承担房屋征收与补偿的具体工作,但受委托的实施机构不得以营利为目的,而且政府对委托的实施机构的行为后果承担法律责任。禁止建设单位参与拆迁,严禁采取暴力、胁迫以及中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式拆迁。

让法院来“强制拆迁”也不妥
  北大法学院教授姜明安称,“新拆迁条例第二稿”仍有四方面待改进

  《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》全文刚刚公布,就引发了公众强烈的关注,记者在第一时间请北京大学法学院教授姜明安对“新拆迁条例”征求意见稿进行了详细解读。

  经济学家马光远微博提问:商业用地究竟如何从居民获得?

  这几天,经济学家马光远一直跟“新拆迁条例”打交道,从12月13日到15日,在新浪实名微博连发4条关于“新拆迁条例”的内容,其中一条是12月14日,这天他受邀参加国务院法制办举行的“拆迁条例立法研讨会”,提交了5000多字的修改建议。

  可意犹未尽,到14日晚上,马光远在一条微博中说:“我在想,如果我们的征收条例假定通过,意味着政府只有在‘公共利益’的前提下才可以征收居民的房屋,获得土地。如此,政府以后供应给开发商的地,也就是商业用地究竟如何从居民获得?法律依据又是什么,这是我今天一直想说的问题,但我担心有歧义,就一直没有说。”

  昨天上午,马光远再发微博说,很多媒体采访新拆迁条例立法,很抱歉,因为纪律,我无法透露具体内容,法制办也没有授权我接受采访。“我能说的是:专家论证稿相对于征求意见稿,有很多的进步,也有一些退步。”


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